В очередной раз не пошли в Госдуму, где на экспертной секции Комитета по энергетике сегодня обсуждаются вопросы тарифов, в том числе в электроэнергетике – в частности, готовность ГП к переходу на регулирование по эталонам, а также плюсы и минусы применения таких методов при регулировании электросетевых организаций. Почему не пошли – отдельный вопрос, но если кратко, помимо других обстоятельств, не увидели смысла тратить часы в ожидании своих 5 минут для выступления в крайне несбалансированной повестке заседания с 4 вопросами и «разным», мало связанными друг с другом, хотя каждый из них заслуживает отдельного обсуждения и заседания. Поэтому высказываемся здесь – без спешки и только для тех, кому это действительно интересно.
Начнем со второго вопроса – с перспектив и плюсов-минусов применения эталонов при регулировании распредсетей. Надо сразу сказать, что эталоны в сетях у нас в России сегодня есть и применяются – в частности, система условных единиц при определении объема операционных затрат и формировании необходимой валовой выручки (НВВ). Эта система отражена в Приложении №2 к так называемой 20й методике (Приказ ФСТ 20 – э/2 от 6.08.2004 г. в текущей редакции) – фундаментальном документе-долгожителе, лежащем в основе регулирования тарифов в сетях в течение всех этих бесконечных реформ. Сама система подсчета условных единиц, по свидетельству очевидцев, давно занимающихся этой проблематикой, перешла в эту методику еще из советских нормативных документов, и очевидно нуждается в ревизии с учетом произошедших изменений, прежде всего, технологического характера. На наш взгляд, там несколько необоснованно завышены трудозатраты на обслуживание оборудования высокого и среднего первого напряжения, по сравнению с сетями 6-10, 20, а также 0,4 кВ – электрооборудования, которое непосредственно контактирует с потребительскими сетями и установками, и которое, в силу различных причин, подверглось технологическому прогрессу за эти годы в наименьшей степени.
Но это не главное. Дело в другом – в том, что сами операционные затраты, учитываемые при текущим тарифном регулировании, у разных компаний оказываются разными, в первую очередь, из-за различий в принимаемых к расчетам заработной плате и соответствующих отчислений. Это же относится и к иным расходам, связанным с текущей эксплуатацией (например, на обучение персонала, медицинское страхование, управленческие расходы и т.п.) И это касается не только вполне объяснимых различий по регионам в большой стране. Это явление наблюдается сплошь и рядом внутри одних и тех же регионов. Почему? Потому что у нас есть два краеугольных камня в основании системы тарифного регулирования – так называемый котловой принцип формирования тарифов и их экономическая обоснованность, то есть, другими словами, безубыточность тарифов с точки зрения необходимых расчетных затрат электросетевых организаций на осуществление своей деятельности. Не будем утомлять вас и себя поиском и перечислением соответствующих пунктов Основ ценообразования, Правил недискриминационного доступа и Методических указаний по формированию тарифов. Здесь важно то, что принятая в 2008-2009 гг. котловая модель тарифообразования в сочетании с принципом безубыточности НВВ каждой сетевой организации, явилась тем самым триггером, который запустил процесс резкого увеличения количества сетевых организаций. В условиях ограничений по росту конечной стоимости электроэнергии это привело к естественной жесткой конкурентной борьбе за тарифный пирог как в целом, так и в сетях в особенности, что, в свою очередь, породило концепцию создания единой на всю огромную страну сетевой структуры под названием Россети, главным лозунгом и стратегией которой стала "консолидация" сетевого комплекса. Заметим, что изначально, при проведении либерализации отрасли, целевая модель развития сетевых компаний была совсем другой. Возникающие время от времени разговоры о приватизации распределительных сетевых активов Россетей – не что иное, как отголоски тех намерений и планов, которым в нынешнем дискурсе развития отрасли совсем не место.
Именно «котел» как принцип стал причиной того, что регуляторы в регионах сегодня применяют к разным сетевым компаниям разные подходы при учете тарифной выручки, поскольку любая стандартизация и унификация приведут к закономерному результату с точки зрения математики – компании с большим расчетным полезным отпуском будут иметь меньший тариф для возмещения своих операционных затрат. Все иные расходы, подлежащие возмещению через тариф – на инвестпрограмму, выпадающие доходы от льготного присоединения, разнообразные «сглаживания» и т.д. только замутняют картину, в какой-то степени облегчают обоснование неравенства сетевых организаций при их индивидуальном регулировании, парадоксальным образом обеспечивающих при этом пресловутое равенство потребителей в больших и разноплановых пространственно с точки зрения затрат регионах. Именно поэтому часто регуляторы, чтобы хоть как-то сгладить этот эффект неравенства тарифов между большими и малыми компаниями, вынуждены учитывать сходные расходы существенно по-разному, занижая их, как правило, для малых компаний. В отрасли хорошо знают, к чему приводила формальная практика применения котлового принципа в начале десятых годов, когда некоторые малые компании, получавшие огромные индивидуальные тарифы на небольшой расчетный объем отпуска, на следующий день после установления тарифов приходили в РЭКи с документами об аренде или покупке больших подстанций, в десятки раз превышающих учтенную при регулировании мощность, и предъявляли счета смежникам за фактический переток по первоначально установленным высоким тарифам. Нельзя сказать, что регуляторы как на федеральном, так и на региональном уровнях не реагировали на все эти проблемы, но эта реакция, выражающаяся через различные ужесточения квалификационных требований на получение доли в «котле», не касалась и до сих пор не касается самого принципа котла.
И потому, на наш взгляд, какие-либо меры по внедрению эталонов в опексах сетей в текущих условиях без решения проблемы котла как таковой, в определенном смысле "бессмысленны". А с точки зрения различий в разных регионах, и притом существенных, подход, который будет неизбежно основываться на некоторых модельных допущениях и упрощениях, принесет только вред, создавая дополнительные дисбалансы в расчетах справедливой выручки сетевых компаний со всеми вытекающими последствиями.
И здесь мы возвращаемся к первому вопросу заявленной повестки дня заседания экспертного совета – об эталонах в тарифах ГП. Котел в сетях и ГП по границам регионов – суть близнецы-братья. В обоих случаях речь идет о некоем искусственном с точки зрения модели рынка и фактических затрат усреднении цены на электроэнергию и тарифа на передачу. Именно единой ценой на электроэнергию по региональной ГТП (группе точек поставки) ГП в 2008 или 2009 году в одном из интервью видный специалист тогдашнего федерального регулятора ФСТ Максим Егоров объяснял необходимость введения котловых тарифов в регионах. Дескать, это приведет в итоге к росту конкуренции. Понятно, что когда у нас в краях и областях по факту один поставщик для массовых потребителей с одной ценой (или аффилированные с ним розничные компании с чуть большей ценой) – ГП, то логично, чтобы и доставка электроэнергии стоила в границах региона одинаково для всех. Проблема в том, что и усреднение цены на оптовом рынке по зоне ГП в административных границах региона, и котел в сетях нарушают важнейший принцип рыночного ценообразования – пространственную дифференциацию цен, отражающих соответствующие расходы в той или иной зоне и узлах сети. Все наши затраты, связанные с применением более сложной узловой модели на оптовом рынке, обесцениваются усреднением цены по региону на рознице.
Рис. 1
В прототипах – американских юрисдикциях – цена опта по узлам тоже усредняется, но по естественным границам распределительной сети, присоединенной к одному или нескольким узлам магистральной сети. И это не нарушает логику модели. Сама распределительная сеть и является дефолтным поставщиком для массовых потребителей, а внутри ее границ действуют альтернативные конкурентные поставщики, ориентирующиеся в своих предложениях на усредненную цену опта в границах сети и ее регулируемую надбавку как "гарантирующего" поставщика, хотя, конечно, это понятие имеет там совсем иной смысл. Надбавка формируется исходя их заданных эталонов. Так же, как и сами сетевые затраты. Но в соседней сети, присоединенной к другим узлам магистрали, и цена рынка, и сбытовая надбавка, и сам тариф сети могут быть другими, учитывающими особенности данной территории, хотя и находящейся в одном и том же штате (Рис.1). В небольших штатах иногда тарифы унифицируют по всей территории, но это осознанная политика субсидирования, и никаких котлов в сетях там нет. Как правило, тарифы устанавливаются исходя из территориального принципа и особенностей – плотности потребителей, застройки, доступности и т.д. В итоге у них – на одну сеть приходится несколько сбытовых компаний, при том, что сеть имеет наибольший сбытовой тариф, а самих сетей с разным тарифом в административном регионе может быть несколько, причем одна и та же сеть может иметь разный тариф в зависимости от зоны расположения. У нас – на один гарантирующий сбыт приходится множество сетевых компаний, объединенных в "котел" с одним тарифом и всеми перечисленными выше проблемами.
Несколько иная картина наблюдается в Европе – там зональное ценообразование (Рис. 2) на оптовом рынке по большим территориям, ограниченным пропускной способностью магистральных сечений, часто совпадающих с границами стран. Никаких ГП нет вообще, зато есть множество конкурентных поставщиков на рознице, поскольку цена, по которой они приобретают электроэнергию на опте физически одна и та же на всей территории большой территориальной зоны без каких-либо ограничений. Но и там тарифы распредсетей не рассчитываются по котловым принципам – вместо них, как и в Америке, применяются зональные тарифы, зависящие от затрат "на доставку" электроэнергии в данной местности. При этом та же распределенная генерация, к коей часто относятся и ТЭЦ, как и местные потребители, находящиеся в границах одной сети, могут не оплачивать услуги магистральных сетей, что соответствует физике процесса и дает им стимул для развития.
Рис. 2
Поэтому когда сегодня мы бодро рассуждаем о нужности или ненужности эталонов при регулировании ГП и сетей, их готовности к такому регулированию, приводим многочисленные графики и аргументы за и против – нужно помнить, что во многом это параллельная дискуссия. Параллельная тому, чем действительно нужно заниматься в этой сфере и в сетях, и в сбытовой деятельности. А там уж точно есть что делать.