Please reload

Недавние посты 

Нега срединного лета в отрасли, обычно небогатая на события, то и дело сотрясается глобальными по своему значению новостями. Так, на днях ФАС объявила о  своей решимости  полностью пересмотреть подходы к регулированию естественных монополий и, в частности, электросетей, отказываясь при этом от классических основ долгосрочного рыночного регулирования – хорошо известного метода доходности на инвестиции RAB. Его союзником на этом фронте выступило и МЭР, заявив, что инвестпрограммы можно выполнять за счет свободного денежного потока от экономии издержек при индексации по схеме «инфляция минус», а также платы за технологические присоединение и будущих  доходов, возникающих при увеличении объемов реализации услуг после выполнения инвестпрограмм.  Иными словами, ФАС и МЭР ставят бизнес естественных 

монополий, (привлекательный как раз тем, что при относительно низкой регулируемой доходности его функционирование  и органический рост обеспечен постоянным тарифным денежным потоком, в теории компенсирующим полные издержки, включая инвестиционные), в одинаковые условия с субъектами конкурентных рынков. Монополиям для того, чтобы «что-то купить" (построить и расширить свой бизнес), нужно "что-то продать" (найти на это средства на рынке).  Идеи, на наш взгляд, спорные хотя бы потому, что тот же RAB прекрасно работает в других странах. Однако в условиях экономического спада и неопределенности такие идеи имеют право если не на жизнь, то, как минимум, на подробное обсуждение. Например, о том, где и как электросетевые компании могут зарабатывать на рынке помимо тарифа на передачу.

 

Но если эта новость пока только всплыла на поверхность из недр нашей регуляторной бюрократии без какой-либо конкретики, то другая, уже обсуждавшаяся в прошлом году – о создании Совета по надежности ЕЭС, автором которой является тоже МЭР,  но пока без ФАС – приобрела на этой неделе вполне ясные очертания в виде внесенного проекта поправок по изменениям в базовый Закон «Об электроэнергетике».

 

Речь идет о том, что МЭР, совершенно правильно заботясь о реализации на нашем, не очень пока «рыночном» рынке основополагающего принципа - достаточная надежность по наименьшей стоимости, предлагает, если коротко, отобрать часть функций у Системного оператора ЕЭС России и передать их коллегиальному органу, сформированному в форме некоммерческой организации под названием Совет по надежности ЕЭС России.  Мотивация МЭР подробно  изложена в пояснительной записке к законопроекту.

 

Здесь уже есть что обсуждать. Опять же, если совсем коротко, по нашему мнению, это шаг в правильном направлении. Действительно, российская  модель рынка, заимствованная (правда, с существенными изъятиями и сокращениями) из ряда рыночных юрисдикций США в начале нулевых, с её достаточно сложной по сравнению с европейской расчетной узловой моделью, в части технологического управления энергосистемой в целом, перспективного планирования и развития во многом осталась даже не дореформенной, а  попросту советской, несмотря на формальное создание для этих целей еще в начале нулевых отдельной компании - СО ЕЭС России.  Не хотим ни в кого бросать камни и подробно обсуждать нюансы работы СО (тем более, что большими специалистами в этой части электроэнергетики не являемся),  но  то, что структура СО и его функционал во многом строились и строятся на «уникальных» началах, заложенных еще в ЕЭС СССР, в совершенно другой экономике, нормативно-правовой базе и управленческой среде  - это неоспоримый факт.  И вопрос, касающийся стоимости надежности для экономики (а именно об этом речь), в рыночных реалиях решается сегодня совершенно по-другому – начиная с понятия того, что такое надежность в электроэнергетике, форм и методов управления надежностью и безопасностью, и заканчивая  согласованием интересов субъектов рынка, целями и приоритетами развития отрасли в рыночной среде.

 

С этой точки зрения инициатива МЭР выглядит не то что своевременной, но даже запоздалой.  СО ЕЭС не справляется со своей ролью организатора работы энергосистемы страны и управления ею на рыночных принципах –обеспечения оптимума надежности и стоимости, и это общеизвестный факт. Дополнительные требования по техническому регулированию, возлагаемые на участников рынка проектом закона,  разработанным и внесенным в Госдуму Правительством, предполагающим наделение регулятора полномочиями по установлению обязательных требований надежности и безопасности в сфере электроэнергетики, о котором упоминается в пояснительной записке МЭР, только усугубляют существующий дисбаланс между экономической эффективностью и надежностью в пользу последней.  

 

Но почему это происходит? Только ли потому, что как полагают многие, у СО ЕЭС слишком много прав на рынке в плане принятия экономически значимых для всех решений и нет достаточной ответственности?  На самом деле, если внимательно посмотреть на то, что предлагает МЭР, то можно увидеть не только и не столько восстановление баланса между правами и ответственностью при управлении и планировании в энергосистеме, сколько перераспределение прав и некоторых ключевых функций между СО и новым органом – Советом по надежности. При этом они  явно  перекликаются и пересекаются с функциями и иных регуляторов (Минэнерго, ФАС, Совет рынка), одновременно разрывая целостность в понимании надежности как базовой характеристики любой энергосистемы во временных интервалах  и локациях.

 

Действительно, то, что у нас подразумевается под широким понятием надежность, включает в себя и оперативную надежность (обычно переводимую как system security в Европе и system reliability в Америке), достаточность генерации (или более широко  – ресурсов), включая внешние сетевые источники и  управление нагрузкой (resource adequacy), часто называемую  у нас  балансовой надежностью.  Это и долгосрочная надежность в горизонте нескольких лет, тесно связанная с планированием, инвестиционными программами монополий и госкомпаний, экономическая избыточность которых и является одним из важнейших доводов МЭР в пользу создания Совета по надежности.  Проблема только в том, что технологически и экономически все эти виды надежности не только тесно  связаны между собой, но и физически неразрывны. Отбор генерации или генерации вместе с сетевыми решениями на аукционах  мощности на несколько лет вперед означает затем ежедневное  планирование готовой к работе мощности на рынке через ВСВГО – РСВ, включая обеспечение оперативной надежности через отборы в технологические резервы. Важным показателем надежности является уровень резервов, причем опять же в различных временных и пространственных разрезах.  Задается этот уровень расчетами, базирующимися на допустимых экономически и политически величинах стоимости потерянной нагрузки, вероятностными характеристиками её потери и  т.д., которые у нас рассчитываются, но о которых мало кто из участников  рынка имеет ясное представление.  Кто будет заниматься всем этим в том решении, которое предлагается сегодня МЭР? Институты, передаваемые от СО ЕЭС в подчинение Совета по надежности? Возможно. Но будут ли эти критерии и стандарты обязательными для практического исполнения? И будут ли исполняться с учетом их сложности и непрозрачности для рынка?  Вопрос. Ведь выполнять эту функцию – поддерживать адекватность энергосистемы с заданным уровнем  надежности - будет по-прежнему СО.

 

К предлагаемому проекту есть и другие, более общие замечания. МЭР ссылается  на опыт США, где существует NERC – Североамериканский совет по надежности (North American Reliability Council).  Но NERC возник и функционирует совсем в других условиях: исторически он стал механизмом по координации и согласованию общих норм, понятий и правил, касающихся надежности, прежде всего, на национальном уровне для независимых  операторов, управлявших изначально децентрализованными региональными энергосистемами. После великого Нью-Йорского блэкаута 1965 года они  и стали его учредителями,  а впоследствии NERC делегировал им часть своих полномочий.   

 

 

Основная функция NERC и его региональных филиалов по надежности –  разработка и согласование стандартов надежности, в т.ч. на перспективу, контроль за их поддержанием всеми участниками рынка на данной территории, оценка и  прогнозы резервной маржи в территориальном разрезе, обучение, сертификация персонала. При этом системные операторы (ISO  и  RTO) работают в тесном контакте с  региональными советами по надежности (а некоторые из них так и называются – например ERCOT – Electric Reliability Counsel оf Texas) сами разрабатывают свои планы развития на основе заданных стандартов и, в первую очередь, рыночных сигналов – дополнительный  контроль за их инвестиционными программами им точно не требуется. Государственную регуляторную функцию на рынках в США выполняет FERC  - Federal Electric Regulatory Commission, которая надзирает за деятельностью как NERC в целом (при этом наделяя его полномочиями по обязательным стандартам надежности), так и региональных советов по надежности и системных операторов. 
 

Системные операторы в  либерализованных рыночных юрисдикциях Северной Америки, в отличие от нас, также, как правило, являются некоммерческими организациями, но главное, они «ведут» рынок от начала и до конца,  во всех его сегментах – от краткосрочных форвардных и спотовых рынков, до организации долгосрочных рынков мощности и системных услуг. При этом им не требуется ни обязательность участия всех генерирующих объектов (как правило, это определяется участием в рынке мощности, из которого вытекает обязанность  подачи заявок на краткосрочных рынках), ни специальные коммерческие операторы, ни тем более структуры, аналогичные нашему Совету рынка.  Они сами, по большому счету, и есть региональные или точнее - межрегиональные «советы рынка», а вот объединяющую и координирующую функцию с точки зрения обеспечения надежности на национальном уровне выполняет как раз NERC  и его филиалы, на опыт которого ссылается наш МЭР.

 

Что из этого следует? На наш взгляд, любой опыт всегда нуждается в  творческой   переработке применительно к конкретным условиям, но ключевые вещи при этом должны сохраняться. Иначе получается то, что получилось с нашим рынком электроэнергии и мощности, скопированном в свое время по лучшим и одновременно наиболее сложным образцам, но с такими пробелами и адаптациями, что в итоге он оказался далеко не лучшим и по сравнению с европейскими аналогами, хотя и имеющими изначально гораздо меньшее ценовое разрешение,  и с точки зрения работоспособности и восприимчивости к быстро меняющимся внешним условиям.  В этом смысле к предложению МЭР само собой напрашиваются еще несколько добавлений – а почему нам не объединить вновь создаваемый орган по надежности с «успешно функционирующим», как утверждается в пояснительной записке  к законопроекту, Советом рынка? Ведь, по сути, там будут представлены одни и те же участники, с теми же задачами и полномочиями. Представляется, что такая идея возникала у авторов проекта не раз, уж слишком она очевидная, но они от нее отказались.

 

Почему?

 

В ответе на этот вопрос и заключается суть, и она отнюдь не в том, о чем говорит МЭР в своей аргументации.  Проблема не только и не столько в несоответствии нашего СО стоящим перед ним задачам обеспечения надежности, тем более в условиях стагнирующего спроса - не любой ценой, а по наименьшей стоимости.  Не в низкой координации сетевых инвестпрограмм с реалиями и не в отсутствии контроля за тем, как тратят деньги на развитие госкомпании в более широком смысле.  Речь от том, что и Совет рынка, и его дочерние АТС и ЦФР, как и их кураторы в Правительстве, в нынешнем виде не готовы серьезно заниматься проблемой надежности энергосистемы в координации с её рыночной целесообразностью, и это прекрасно понимают авторы проекта из МЭР.  Поэтому и идут классическим аппаратным путем – предлагая создать рядом параллельные структуры, занимающиеся по сути теми же вопросами (организация эффективной торговли электроэнергией и мощностью напрямую связана с надежностью в ЕЭС!) и с теми же ключевыми акторами,  а там посмотрим.  При этом «по дороге» Совет по надежности готов «прихватить» и ряд сегодняшних функций Минэнерго, и даже новой могучей ФАС, заявившей недавно, что все инвестпрограммы монополий будут обсуждаться (и, очевидно, приниматься) на ее правлении. Ожидаемо негативная реакция и СР и Минэнерго на это предложение, пока писались эти строки, уже последовала.

 

Предлагаемый МЭР путь возможен, но, наш взгляд, не очень эффективен. Пора понять, что отдельными доработками, улучшениями, изменениями в изменения, какими бы полезными и прогрессивными они не казались, проблемы нашего рынка электроэнергии не решить. Он был неважно скроен в свое время, несмотря на лучшие намерения его портных, а сегодня он просто устарел. И морально и физически, а потому нуждается в капитальной переделке.  Совет по надежности и рынку, задающий стандарты и прогнозы, независимый СО, объединенный с магистральными сетями с межрегиональными подразделениями, «ведущими» рынок по макрозонам от начала и до конца, для которых экономика работы энергосистем будет не менее важной по сравнению с четкими и понятными критериями надежности, АТС как  централизованная биржа, а не как отдельный висящий в воздухе, но почему-то обязательный для всех инструмент расчетов и управления рынком, при том, что его исходные  параметры  задаются  совсем в другом месте – перечень  возможных изменений первого порядка.  Список можно продолжать и нужно обсуждать. Не претендуем на монополию в истине, но то, что менять придется многое, очень многое – уверены.

 

С этой точки зрения впечатления от предложений МЭР больше позитивные, поскольку в любом случае они идентифицируют глобальную проблему на нашем рынке, и это уже неплохо.

Please reload

Please reload

Archive
  • Facebook Basic Square
  • Twitter Basic Square
  • Google+ Basic Square