Суперведомство, которым ФАС стала после поглощения ФСТ более года назад, наконец, более или менее внятно анонсировало свое видение по изменениям в тарифном регулировании. Нельзя сказать, что мысли, высказанные в интервью заместителя руководителя ФАС ответственным за энергетику и ЖКХ Виталия Королева, были чем-то совершенно новым – таки или иначе эти идеи обсуждаются в сообществе минимум полгода, но, пожалуй, впервые они так четко и последовательно, во взаимосвязи друг с другом сформулированы для широкой публики.
Вот их мы сегодня и рассмотрим предметно – что они значат и к чему это в итоге может привести.
После общих слов за все хорошее и против всего плохого, Виталий Королев заявил, что распространенные у нас методы затраты плюс, гарантирующие доходность бизнеса регулируемых организаций исходя из защищенных в процессе регулирования статей, давно устарели и требуют замены. И, надо сказать, это не только его мнение – это вообще-то консенсус всех участников тарифного процесса в России, а также обычная практика в успешных экономиках, где вместо метода затраты плюс, как правило, применяется RAB регулирование.
Но г-н Королев говорит отнюдь не о RAB. Более того, как мы знаем, не так давно его начальник – руководитель ФАС Игорь Артемьев вообще высказался против RAB, как неэффективном для России методе, докладывая президенту В. Путину о деятельности ведомства. В. Королев говорит о нормировании затрат, об эталонах, называемых обычно в мировой практике бенчмаркингом, которые должны стать основной регулирования. Что ж – этот метод широко применяется как раз для оценки инвестиционных затрат в долгосрочном регулировании RAB - ведь дословный перевод regulated asset base как раз и есть регулируемая база активов – как новых инвестиций, так и имеющихся «старых» мощностей, операционные затраты по которым и сравниваются с эталонными. Чистое нормирование затрат в энергетике на единицу продукции как метод расчетов цен и тарифов также применялось и применяется, в том числе и в нашей стране в дореформенные времена – в централизованных моделях с вертикально-интегрированными структурами, когда все виды затрат на каждом этапе производства и распределения энергии учитываются последовательно в соответствии с заданными нормативами, примерно также как это делается в строительных сметах. Однако в либерализованных моделях рынка электроэнергии нормирование – это вспомогательный инструмент регулирования, а не основной.
И уж точно чистое нормирование затрат не применяется в регулировании сбытовых компаний – в секторе рынка, по определению являющемуся в постреформенной электроэнергетике конкурентным. Гарантирующих поставщиков, как отдельных компаний в сбыте электроэнергии с функциями, похожими на наши, вообще говоря, нигде более не существует. Эту роль выполняют(если она вообще есть), либо распределительные сети, причем именно те, к которым присоединены потребители, нуждающиеся в «гарантировании» поставок в период, пока они не нашли конкурентного поставщика, либо специальные компании, из числа сбытовых, получающих этот статус на конкурсах, дающий им некоторые дополнительные «гарантированные» источники дохода в виде самой высокой в регионе сбытовой надбавки. Затраты таких ГП действительно нормируются, но это не очень обременительная задача для регуляторов, поскольку их не так уж и много - это дополнительный и исчезающий бизнес на развитых энергорынках. Кстати, вся та статистика по мировой практике роли ГП, которая приводилась в презентации Минэнерго по поводу развитию конкуренции на розничном рынке и поощрению свободных договоров, относится, в основном, отнюдь не к сбытам, а как раз к распределительным сетям, исполняющим эту функцию.
Но ФАС идёт по этому пути, и Виталий Королёв приоткрывает еще одну цель изменений в регулировании ГП – не только сократить их доходы за счет введения жестких нормативов, но и перераспределить нагрузку в сбытовой надбавке с мелких и средних потребителей на крупных за счет фактической отмены существующей ныне дифференциации сбытовой надбавки в зависимости от мощности потребителя.
Действительно, чем больше мощность и соответственно объем потребления, тем меньше удельные затраты сбытовой компании на обслуживание данного потребителя. Именно за счет этого, собственно, в первые годы после введения рынка существовали многие так называемые независимые сбыты – предлагая более низкую надбавку крупным предприятиям по сравнению с надбавкой ГП, которая не дифференцировалась по мощности и объемам, и естественно была выше. В 2012 году от этого, после долгих споров, ушли. ФАС возвращает нас обратно в этом смысле, ухудшая положение крупных и средних потребителей ГП на розничном рынке и значит и самого ГП, поскольку именно эти потребители составляют костяк его бизнеса – затрат немного, а платежи регулярные и большие. Да есть неплатежи, в основном в ЖКХ и рядом с ним, но это вечная и управляемая ситуация, а коммерческие объекты – торговые центры, небольшие заводы и промышленные комплексы, как правило, платят. Мотивация ФАС – крупные пусть идут на опт, а вот малые, которым по существу Минэнерго выход на опт запретило, возражая против искусственного объединения групп точек поставки с единой ценой покупки на опте (монополия на это в нашей модели существует только для ГП), получат таким образом экономию, поскольку усредненная надбавка для них снизится.
Таким образом, ФАС двумя "хуками" слева и справа наносит нашим ГП существенный урон, что наряду с прямым "ударом" - введением единых расчетных центров, отнимающих у ГП денежный поток (правда там ГП провели неплохую контратаку и пытаются возглавить то, против чего нельзя бороться) создает для них существенно менее комфортные условия введения бизнеса. Который, вообще говоря, и сегодня крайне уязвим и очень сильно зависит от ряда всем известных субъективных факторов, определяемых как раз отношениями с региональными регуляторами, а также доступом к заемным средствам. И как раз именно эти отношения ФАС и хочет разрушить.
Виталий Королев далее рассуждает о регулировании сетей. Там как раз эталоны в мировой практике работают и вполне успешно, правда, как правило, в связке с RAB. Но Королев об этом говорит походя – его больше интересует отмена понятия «НВВ в регулировании сетей и переход к понятию тарифа на единицу товара или услуг, который может индексироваться на долгосрочную перспективу…». Что это? Что за тариф без НВВ, рассчитываемый вообще-то как отношение НВВ (как её не называй ARR – annual revenue requirements или еще как-то) к базе отпуска (мощности, объему электроэнергии и т.д.)?
Смотрим дальше. «В сетях мы будем двигаться к установлению единого тарифа на передачу по субъекту РФ. Ни для кого не секрет, что часто в регионах МРСК получают меньший тариф, чем нужно, тогда как территориальные сетевые компании, приближённые к определённым лицам, имеют гораздо более высокий тариф». О чем это? О том, что отменяются индивидуальные тарифы для сетей, используемые для расчетов между собой в регионе для обеспечения НВВ каждой компании при равенстве единого котлового тарифа для потребителей? Но как тогда обеспечивать выручку разных по структуре отпуска и пространственной топологии сетевых компаний? Никаких НВВ и никаких котловых тарифов? Но затраты в сельской сети с низкой плотностью потребителей и длинными линиями априори выше, чем затраты городской сети и уж тем более распределительной на высоком и среднем напряжении. И никакие единые «тарифы» по региону из неких «норм» на кВтч или еще как-то, рассчитанные без учета НВВ (опять же, как её не называй) не смогут отразить эти отличия в затратах. Единственный способ как-то воплотить в жизнь эту идею ( в том виде как она изложена) – создать внутреннюю перекрестку внутри одной компании. То есть консолидировать все сети в рамках региональных сетевых филиалов и компаний Россетей, дать им условный тариф на кВтч (по некоему справочнику нормирования ФАС, очевидно рассчитанному один раз и на годы вперед с последующей
индексацией), и пусть они, внутри одной компании, содержат одни подразделения за счет других. А потом можно распространить этот опыт и на все МРСК. И в итоге на всю страну. О чем, собственно, Россети и мечтают.
Это приведет не только к монополизации сетевой инфраструктуры, причем тотальной (что часто у нас воспринимается как благо, но это не так), но и к нарушению фундаментального рыночного принципа – цены должны отражать затраты, в том числе и в пространственном аспекте. Проще говоря, те субъекты рынка, которые создали рост затрат в данном месте и в данный момент времени, должны их и компенсировать через повышенные цены. Именно в нарушении этого принципа состоит проблема прозрачности регулирования и функционирования больших монополий и именно поэтому, вообще говоря, в цивилизованном мире их принято делить.
Правда, у нас есть и другая интерпретация этих предложений. Возможно, что-то не совсем понял журналист, недостаточно верно изложил, и ФАС, на самом деле, наконец, решила, что единый региональный котловой тариф в распределительных сетях, введенный, напомним, в 2007-2008 гг., как инструмент, якобы повышающий конкуренцию за потребителя, и дополнение к такой же искусственной с точки зрения рынка региональной цене ГП по его не менее искусственной группе точек поставки - ГТП по границам регионов, нужно отменить. Надо сказать, ни в одной крупной стране никакого единого котлового тарифа в распределительных сетях нет. Он есть, но в магистральных сетях – и это доступ к инфраструктуре рынка по единой цене, а в распредсетях, как правило, применяются зонные тарифы, зависящие от факторов, влияющих на затраты сетей.
Сети, работающие в разных зонах получают разный доход, но у них нет индивидуальных межсетевых тарифов для обеспечения равенства тарифов в целом по региону. А затраты на содержание сетей, учитываемые в тарифе на единицу сетевого оборудования, что собственно в итоге и формирует НВВ при регулировании, у них действительно одинаковые. Просто в зонах с меньшей плотностью потребителей и большими расстояниями тарифы автоматически получаются выше – знаменатель в виде планового отпуска (мощности) падает, а числитель (расходы на км линии, например) растут. Растут тарифы и из-за инвестпрограмм тех или иных сетей, но не вообще, а в конкретной зоне и в конкретной сети. И ничего, никто не умирает, все понимают, что за повышенные расходы нужно платить, а если кому-то хочется их снизить, перераспределить общественное благо, то для этого есть другие инструменты, в том числе налоги, взимаемые через сетевой тариф, но понятно и прозрачно, причем на политическом, а не экономическом уровне. Если это всё об этом, то ФАС на правильном пути.
Еще один глобальный вопрос, который затронул Виталий Королев в своем интервью – это ТЭЦ и их роль на рынке. «Когенерирующие мощности не всегда являются настолько конкурентными на рынке, насколько им бы хотелось» – в гранит. Виталий Королев вообще часто выдает запоминающиеся фразы. В 2010 году на одном из форумов он назвал ГП «инструментом по решению нерешенных проблем на нашем рынке» и с тех пор эта фраза стала крылатой. Совершенно ясно, что с нашими ТЭЦ на рынке электроэнергии и мощности, работающими преимущественно в теплофикационном режиме, что-то не так. Мнения о том, кто виноват, и, главное - что делать, разные. Одни говорят, что ТЭЦ нужно срочно перевести на розницу, поскольку они локальны по своей природе и создавались для энергоснабжения городов и районов, а не для оптового рынка в целом. Но там, на рознице, есть всё та же проблема – доминирующие гарантирующие поставщики, которым не нужна электроэнергия ТЭЦ. Другие говорят, что проблема ТЭЦ – это проблема некорректного регулирования рынка тепла. Мол, стоит начать оплачивать им тепло по справедливым ценам - неким величинам не выше тарифа виртуальной котельной, и они станут гораздо эффективнее, ведь их кпд по топливу существенно выше, чем на ТЭС. Но что такое справедливость вообще и тем более тарифы некоей виртуальной котельной в большой и разной стране - вопрос однозначно неоднозначный. Третьи, и к ним относимся и мы, выступают за «свободу ТЭЦ» - разрешить им свободно выходить и заходить на опт, работать на рынке резервов на опте и на рознице по долгосрочным договорам в зависимости от рыночной конъюнктуры, как в той же Америке и на Nord Pool, но для этого тоже нужны фундаментальные изменения в правилах рынка и на опте и на рознице. Пока ФАС не готова что-то менять в этой части, очевидно понимая, что любые значимые изменения приведут к необходимости полной переделки всей модели рынка. ФАС надеется, как и многие, на альткотельную. Мы этих надежд не разделяем, особенно в свете последних событий с Т плюс – главным идеологом и двигателем этой модели регулирования рынка тепла.
Нейтрально высказался Виталий Королев относительно ДПМ и штрафов. Ну хоть нет явной поддержки этому механизму, уродующему наш рынок, и на том спасибо.
В целом интервью Виталия Королева еще раз подтверждает правильность той, возможно уже поднадоевшей нашим читателям мантры, которую мы твердим не первый год. Безотносительно оценки итогов почти 15 летней реформы отрасли в целом, пора понять, что нашему рынку нужны не столько и не только кардинальные изменения в регулировании, а полная перестройка всей модели. Текущая модель и так была откровенно недоделанной, а сегодня еще и устарела. Новые преобразования, причем на этот раз по настоящему рыночные, совершенно необходимы. Иначе все что делалось до этого в течении 15 лет, все те жертвы и расходы, на которые шла экономика и потребители окажутся напрасными. От ФАС сегодня зависит очень многое. И хотя её позиция кажется размытой и половинчатой, возможно, пока это единственный путь движения в правильном направлении и в отношении сбытов, и в отношении сетей, и в генерации. Будем надеется, что это так – что за всеми этими маневрами у руководства Службы есть стратегия и понимание, что делать дальше, и эти предложения – всего лишь только подготовительная тактика для настоящих кардинальных реформ.