На энергорынке Казахстана разворачивается очередная «реформа». По крайней именно так называют свои довольно странные действия по стремительной ликвидации нерегулируемых розничных поставщиков электроэнергии, ответственные ведомства. С 1 апреля их т. н. «генеральные лицензии» на право деятельности «приостановлены» органами их выдававшими – региональными департаментами Комитета по регулированию естественных монополий, КРЕМ, являющегося структурой Министерства национальной экономики РК. Основание? Ну вот просто принято такое решение, так как эти организации, по мнению КРЕМ, не очень внятно озвучиваемому его представителями в эфирах различных передач, не нужны в Казахстане, не нужны потребителям, имеют огромные, ничем не обоснованные доходы, что ведет к росту тарифов, и вообще, они (а не регуляторы!) не создали за 20 лет своего существования нормальной конкуренции. Минэнерго РК, которое вроде бы вначале занимало нейтральную позицию, поскольку регулирование розничных рынков в Казахстане не его епархия, в своих последних комментариях тоже присоединилось к КРЕМ, заявив устами курирующего электроэнергетику вице-министра Сунгата Есимханова, о том, что эти беспрецедентные с точки зрения рыночной экономики и права шаги – часть некоей «реформы», в соответствие с которой на розничном рынке электроэнергии вводится всеобщее регулирование, потому что, мол, в условиях имеющего дефицита электроэнергии в стране, это единственный путь сдерживания роста тарифов для населения, бизнеса и бюджета и гарантий того, что деньги в отрасли будут под контролем. Кроме того, в Минэнерго считают, что особых поводов для волнения нет – исключенные с рынка компании составляли всего лишь 18% общих объемов продажи электроэнергии на розничном рынке, а с учетом того, что розничный рынок это чуть более 40% общего потребления в стране, доля объемов НЭСО (нерегулируемых энергоснабжающих организаций – так в Казахстане почему-то называют энергосбыты) незначительна и будет легко переведена к регулируемым гарантирующим поставщикам и никак не скажется на стабильности финансовых потоков в отрасли.
Противники этой «реформы», прежде всего сами выгоняемые с рынка НЭСО и их ключевой спикер Сергей Агафонов – председатель профильной ассоциации, ожидаемо возмущаются и стучатся во все инстанции, но кроме общих слов сочувствия и неприятия действий КРЕМ со стороны представителей антимонопольного ведомства АЗРК, а также национальной палаты предпринимателей НПП «Атамекен», реальной поддержки пока не получают, хотя НПП Атамекен и направила письмо в Генеральную прокуратуру с просьбой дать юридическую оценку происходящему. При этом аргументы и НЭСО, и представителей АЗРК, и НПП Атамекен, в основном сводятся к тому, что КРЕМ не должен был так поступать – скоропостижно принимать такие болезненные для НЭСО решения без должного юридической подготовки и разбирательства, дискуссии с участникам рынка. КРЕМ отвечает, что дискуссия была, в частности проблему поднимали депутаты Мажилиса, решение возникло не спонтанно, скорость его принятия связана с необходимостью ограничения роста тарифов для населения «на 200%» и т. п. И в этом споре, за которым наблюдает и общественность, и медиа, и законодатели, и органы надзора, к которым апеллирует прежде всего ассоциация НЭСО Сергея Агафонова, даже специалистам часто трудно зацепиться за суть проблемы, потому что среди всех этих общих слов, эмоций, образных сравнений, очень мало обсуждений причин и поводов для такого решения КРЕМ, как и возможных реальных последствий для электроэнергетики страны в долгосрочной перспективе. Попытаемся заполнить этот вакуум.
Проблема неравенства субъектов сбыта на розничном сегменте энергорынка Казахстана в полный рост проявилась в прошлом году с введением механизма обязательных централизованных операций на краткосрочном рынке через институт Единого закупщика. Мы об этом подробно писали и говорили – именно с появлением Единого закупщика в РК впервые после начала реформ в отрасли 20 с лишним лет назад появился настоящий оптовый рынок с понятной ценой и с четкими границами, хотя и по-прежнему определяемыми по не очень четким критериям. И это сразу выявило тот факт, что возникшая в конце десятых годов так называемая в Казахстане дифференциация тарифов на розничном рынке, а более точно – перекрестное субсидирование между тарифами населения и иными потребителями, привело к тому, что гарантирующие поставщики (ГП), обязанные снабжать электроэнергией населения по более низким тарифам, компенсируя убытки за счет повышенных тарифов остальным, в первую очередь бюджету, оказались в уязвимом положении по сравнению с НЭСО. До ЕЗ все это было скрыто в «коммерческих», а на самом деле в аффилированных прямых договорах между генерацией и ГП, входящих формально и неформально в одни те же холдинги, где часто находились и сети, также оказывающие немонетарные преференции своим ГП. Рядом с ними же процветали и имитирующие конкуренцию «свои» НЭСО. А реальные конкурентные НЭСО по большей части боролись за выживание, преимущественно путем переманивания части потребителей бизнеса к себе за счет более низких тарифов, пользуясь тем, что им необязательно нужно обслуживать более затратное, но при этом убыточное в плане цены, население.
ЕЗ перевернул доску – все стали покупать по одной цене, и ГП объективно оказались в проигрыше. Не помогли и преференции ГП по срокам оплаты – им можно платить на рынок постфактум, а НЭСО – по предоплате. Бизнес, не связанный процедурными узами заключения договоров и до ЕЗ мигрировавший к НЭСО, стал уходить еще быстрее, оставляя ГП с населением и бюджетом. Дифференциация тарифов ГП стала еще заметнее, при этом тарифы ГП для бизнеса стали верхней планкой свободных цен для НЭСО. И чем выше эта планка, тем больше могли зарабатывать НЭСО, при том, что сумма тарифов генерации и сетей, плюс инфраструктурные платежи хотя и росла, но не такими темпами, как объем перекрестного субсидирования в тарифах ГП. Естественно, картина не понравилась ни КРЕМ, ни Минэнерго, отвечающим за рост тарифов в Правительстве и перед Президентом, особенно в перспективе необходимости предстоящих колоссальных финансовых вливаний в отрасль для выхода ее из системного кризиса, связанного с многолетней предыдущей политикой в энергетике страны. Не понравилась эта ситуация и владельцам ГП – крупным энергохолдингам. Аргументы, звучавшие в последнее время со стороны НЭСО и некоторых экспертов о том, что нужно прекратить дифференциацию тарифов по группам потребителей, выгодную богатым, компенсируя при этом затраты на электроэнергию малоимущим, не были услышаны. Да и, как показывает опыт практически всех постсоветских стран, не могли быть услышаны и восприняты – нет для этого благодатной почвы в этих странах, нравится кому-то это или нет. Не заходят все эти рассуждения, что все равно, мол, население так или иначе оплачивает эти льготы на электроэнергию через повышенные цены и услуги в экономике – та же Россия, со всем своим потенциалом, и построившая у себя худо-бедно достаточно конкурентный и гораздо более эффективный энергорынок по сравнению с РК, до сих пор не может решить эту проблему, хотя борется с ней с 1998 года.
Так что же нужно было делать? На наш взгляд, начинать решать эту проблему, что называется с нуля, шаг за шагом, с учетом реалий, а не на базе пустых мечтаний и ссылок на опыт «стран ОЭСР». Например, опять же, обратиться к опыту России, как бы негативно это ни воспринималось некоторыми в Казахстане. Опыт России, в частности, показывает – вначале перекрестку нужно четко выявить и определить ее размеры, вынести максимально за пределы рыночных сегментов в монопольные, наиболее социализированные, а затем максимально прозрачно отразить тарифах. Это означает, что перекрестка должна быть не в конечных тарифах и ценах энергосбытов, а в сетевом комплексе, в его тарифах, которые должны прозрачно отражать ее объемы в виде квазиналога. В разных регионах соотношение количества населения и его потребления электроэнергии и объемов потребления промышленностью, бизнесом и бюджетом разное, разный и уровень доходов населения, поэтому вся эта история – региональная. И именно в регионах должны формироваться тарифы на передачу, и соответственно объемы перекрёстного субсидирования населения за счет остальных потребителей. При этом не должно быть никакой разницы между бюджетом и небюджетом, как это причудливым образом устроено сегодня в тарифах гарантирующих поставщиков в Казахстане. У гарантирующих поставщиков должны регулироваться только сбытовые надбавки, а не конечные тарифы, и все юрлица должны иметь один тариф, потому что суть института гарантирующего поставщика состоит в том, что он поставляет электроэнергию по публичным договорам, важнейшим существенным условием которых является цена. И она не может быть разной в зависимости от формы собственности или способа финансирования той или иной организации. Различие должно быть только между населением и прочими юридическими лицами.
Но розничный рынок – это неотъемлемая часть рынка в целом, и мы опять об этом писали. Чтобы он был эффективным, нужно чтобы был эффективным и сам рынок как таковой. Не бывает «либерального» розничного рынка, если в стране нет в целом конкурентного энергорынка. В этом смысле то, что происходит сегодня в Казахстане с НЭСО, к сожалению, закономерно. В условиях текущего кризиса отрасли, обнажившихся с введением централизованного рынка фундаментальных противоречий устаревших подходов к тарифообразованию и на опте, и на рознице, ответственные за энергетику ведомства в очередной раз пошли по пути наименьшего сопротивления и выбрали вместо рынка тотальное регулирование, пытаясь в ручном режиме удержать ценовую ситуацию под контролем при одновременном дальнейшем расширении своих полномочий за счет сужения конкурентного пространства. Это, конечно, в корне противоречит той политике и тем целям, которые в последнее время декларирует Президент РК К-Ж. Токаев, в частности, о необходимости либерализации экономики как инструмента обеспечения ее опережающего роста с целью достижения удвоения ВВП.
На самом деле отрезание и фактическая ликвидация зачатков розничного рынка в Казахстане не решит ни одной проблемы, о которых говорят авторы этой «реформы». Все те затраты по обслуживанию потребителей, которые были у НЭСО, перетекут к ГП, но теперь они будут еще более размазаны, усреднены, обезличены, и, главное, раздуты, поскольку в отсутствие какой-либо конкуренции единственным сдерживающим фактором их роста будут решения чиновников. Еще более мутной в этом смысле будет картина, если эта «реформа» будет доведена обещанного конца – ликвидации отдельных энергосбытовых структур как таковых и передачи их функций в сети – в так называемые РЭКи – региональные электросетевые компании. Это как раз те участники сегодняшнего рынка в Казахстане, которые хронически недофинансированы, внутри которых скрывается еще одна, никому не ведомая почему-то в Казахстане огромная перекрестка, обусловленная отсутствием реально нужной дифференциации там по уровням напряжения. Именно за счет относительно низких и микшированных тарифов распределительных сетей конечные цены в Казахстане еще в среднем чуть ниже, чем в России, при том, что оптовые, рассчитываемые в среднем, а не по маржинальному принципу как в России, выше, и будут еще выше в условиях отсутствия реальной конкуренции и всех прочих недостатков ЕЗ и рынка мощности, с предельными тарифами для даже старой генерации также превышающей цены КОМ в России. И поэтому передача в РЭКи сбытовых функций может иметь только два исхода – либо энергосбытовая деятельность окончательно деградирует и вернется к уровню 90-х годов, контрастируя своей отсталостью со всеми иными общественно значимыми услугами, либо тарифы РЭКов будут расти, увеличивая общие конечные цены.
И, конечно, Казахстану придется надолго забыть о развитии распределенной энергетики в стране – тренду, по которому развиваются все энергосистемы в современном мире в том числе и в связи с Энергопереходом. РЭКам она точно не нужна –лишняя головная боль и технически, и экономически, это, в первую очередь, интерес широкого круга мелких, но активных потребителей, имеющих доступ к современным технологиям производства электроэнергии, в первую очередь ВИЭ, как и к технологиям реагированию на ее цену в энергосистеме, которые в свою очередь и развиваются для удовлетворения этого интереса. Интеграцией их интересов, их профессиональным представительством в энергосистеме и занимаются конкурентные энергосбытовые компании, которые в Казахстане «реформаторы» решили почему-то скоропостижно отменить.
Между тем выход из этого кризиса, в котором находится электроэнергетика в Казахстане, известен, мы об этом уже говорили и не раз. Решение – в скорейшем переходе отрасли к конкурентному рынку, единственному эффективному способу управления отраслью в условиях необходимости масштабных инвестиций в сочетании с оптимальным и контролируемом ростом цен и тарифов. Чем быстрее это поймут и власти, и субъекты отрасли, тем менее болезненным будет этот выход.